從機場安檢的演進看社保基金風險防控
發布日期:2019-06-21                               打印本頁
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  當前,防控社會保險基金管理風險被提到防範和化解重大風險的高度,人社部印發《關于加強社會保險基金管理風險防控工作的意見》(人社部發〔201843号)(以下簡稱43号文),進行了系統部署,部基金監管局唐霁松局長提出風險防控工作要“從貓捉老鼠模式轉向機場安檢模式”,系統性防控基金管理風險的思路基本明晰。       

  風險防控的模式之辯  

  貓捉老鼠以強有力的“貓”撲殺作為風險事件作蛹者的“鼠”,避免“鼠患”蔓延,一直是最基本的風險控制手段。對社保基金安全而言,“貓捉老鼠”同樣發揮了重要的作用,并起到了強烈的震懾效果。當下,何以将重心轉向“機場安檢模式”,有必要從“機場安檢”的曆史說起。  

   “機場安檢”因風險而生。機場安檢的産生和發展是由安全事故驅動的,自1931年的秘魯和1939年的美國分别發生了有記載的第一次劫機和第一次緻人死亡的劫機事件後,全球平均每年發生不到2起的劫機事件。繼後,民用航空逐漸在全球普及,美國和古巴對抗時期,1969年發生了雙向劫機風潮,一年發生82起劫機事件,迫使美國自1970年起配置空中警察。但由于空警人數嚴重不足,美國聯邦航空局将重心轉向地面,1972年,該局要求所有的航空公司對旅客和其随身行李進行安檢,機場安檢由此誕生。  

  “機場安檢”因風險而變。随着民族、宗教、恐怖主義等問題的激化,民航安全事件及其造成的傷亡日益嚴重,安檢模式也針對風險特點逐步完善。早期稱為“大羊圈安檢模式”,在機場候機樓入口設置第一道安檢線,配備行包安檢設備,檢查所有行李;在候機樓内設第二道安檢線,配備行包和人身安檢設備,檢查手提行李和人身,這種模式在行李安檢後又回到未經安檢的旅客手中,存在較大的安全隐患。1983年“卓長仁劫機事件”及1993年我國發生多起劫機事件後,國家民航總局提出“交運行李百分之百全檢、檢查過的行李不能再回到旅客手中”,機場安檢“櫃台模式”産生,并逐步通過數字化、網絡化、信息化提高效率。随着劫機形式轉向更為恐怖的炸機,如1988年的洛克比空難事件,安檢又将爆炸物探測安檢設備安裝在主帶上,形成“主帶模式”,也稱“嵌入模式”。  

  “機場安檢”因風險而強。2001年,美國發生震驚全球并對國際社會産生深刻影響的“911事件”,時任聯邦航空局執行副局長的Monte R.Belger在參議院聽證會上,對機場安檢作了以下闡述:“航空安全的目的是為了防止針對飛機、旅客和機組乘員的傷害,同時支持國家安全和反恐政策。”由此,更為嚴格的機場安檢波及全球,由于“911事件”巨大的震撼力,機場安檢成為國家安全和反恐的支持措施,嚴厲的強制性機場安檢措施為公衆所普遍接受。  

  到目前為止,經過一系列事件洗禮和經曆漫長發展的“機場安檢”還沒有确切的定義,需要說明的是:“機場安檢模式”并不排斥“貓捉老鼠模式”,對危害航空安全行為的打擊力度隻有加強,從未減弱。       

  社保基金管理風險防控思路之變  

  我國社會保險抓住了經濟高速發展的機遇期,在相對短的時期内,實現了全民覆蓋,待遇水平不斷提高,為國際社會所稱道。與此同時,國家采取一系列措施保障基金安全,從2006年查處上海社保基金案到國家9部委聯合開展社保基金專項治理,從2014年全國人大作出法律解釋,明确“以欺詐、僞造證明材料或者其他手段騙取養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險金或者其他社會保障待遇的,屬于刑法第266條規定的詐騙公私财物的行為”,到2017年最高檢批複,明确貪污社會保險基金屬于刑法第383條第一款規定的“其他較重情節”,均體現了從嚴打擊“鼠”的決心。  

  在我國經濟從高速發展轉向高質量發展的同時,社會保險也進入了新的發展階段,基本制度趨于穩定,作為百姓生活的“安全網”及社會安全的“穩定器”,其功能無可替代,謀求高質量可持續發展成為主題。應對近期社保基金管理風險事件的高發趨勢,43号文融入了“機場安檢模式”的風險防控思路,主要體現在以下幾個方面:  

  實行四位一體,以嵌入方式防範風險發生。43号文提出:要形成政策制定、經辦管理、信息化綜合機構和基金監督“四位一體”的風險防控體系,強調出台政策要考慮風險,經辦管理要防止風險,創新服務要規避風險,建設系統要控制風險,将基金風險防控嵌入到社會保險整個系統中,綜合布局。  

  強化風險評估,以針對性措施應對風險變化。當前,社保基金管理風險面臨“機場安檢”産生與發展相似的背景,但在業務種類及業務鍊等方面顯得更為複雜。43号文強化了風險評估,不僅經辦管理要評估風險,政策制定及信息系統建設也要評估風險;不僅社保新業務、臨時性業務要評估風險,日常業務也要開展風險輪評,以此增強風險防控措施的針對性,控制風險增量、減少風險存量。  

  嚴格流程管理,以信息控制提高風險防範效率。43号文不僅提出了全面取消業務手工辦理、社銀報盤、現金業務的近期目标。而且要求落實經辦内控、嚴格系統權限管理,做到崗位有分工、權限有控制。類似機場安檢“櫃台模式”的發展過程,在規範業務流程、合理配置崗位的基礎上,實現業務操作和系統操作的線上線下統一,工作人員崗位權限的線上線下同步控制,通過信息化提高防控效率。  

  将“機場安檢模式”的基本理念導入更為複雜、具體的基金管理風險防控,防控措施仍有待實踐中不斷探索發展。這種理念轉變強調從打擊震懾違法犯罪的人轉向封堵可能導緻違法犯罪的風險點,逆轉風險發生的增長趨勢。       

  社保基金内部監督的策略之選  

  社保基金安全的重要性從未受到過異議,在經曆經濟社會和社會保險發展的不同階段後,對于基金管理風險的認知及其防控重點發生了變化,目标向保障基金安全有效運行、維護其公信力轉變。因此,作為最後一道内部防線,監督部門需要選擇合适的策略适應理念轉變,重點考慮如下:  

  提高基金監督的效能。《社會保險法》第六條對社保基金設置了管理、監管、監督的體系安排,管理和監管面向社會保險服務對象、服務機構,而基金監督則構建在管理、監管之上,通過監督活動查錯糾偏,促進其行為合法合規。這樣的系統安排決定了基金監督資源的稀缺性,表現在監督力量配置和活動頻度上的限制,尤其在國家控制督查、檢查等活動的背景下,監督的重心在于以相對獨立的視角,有選擇、有針對性地開展工作,力求監督效能最大化。提高監督效能至少要考慮監督檢查項目選擇的合理性、檢查成果運用的實效性以及監督活動對長效機制建設的推動力等方面。  

  發揮内部監督的優勢。社保基金監督具有多元主體的特點,人大、行政、社會均有行使監督的權力,在行政監督方面,社保行政部門的内部監督和國家審計等外部監督并存。國際上,在經曆數次社保基金危機後,各國普遍建立了内部監督機制,說明内部監督具有不可替代的優勢。在缺乏國家審計強制力和公信力的情況下,如何發揮内部監督的優勢,至少在以下幾個方面值得思考:一是内部監督更加貼近社保政策、經辦管理,具有靈活、經常、有效開展監督活動的優勢,如監督溝通、監督調研、風險警示及出具監督意見書等;二是内部監督以改進管理、完善政策為目标,突出舉一反三開展問題整改,符合消除隐患、防範化解風險的目标要求;三是内部監督可以規範、持續地開展績效評估,通過地區間橫向對比和本地區時間軸上的縱向對比,發揮系統性監督的作用,通過比較差加有效地發現問題,避免系統性監督成本過高問題,成本效益水平較高,這或許是國外内部監督中更推崇績效評價的主要原因。  

  激勵有效的内部監督。基金管理和監管直面社會利益訴求,具有明确的結果産出,而監督則指向基金管理和監管行為的規範性和合法性,将取得的成果分散于整個體系。因此,内部監督的成果往往很難衡量,如對經辦内控的監督檢查效果等,内部監督也就難以受到激勵。監督事後糾錯的特點往往造成被監督對象的對抗、抵觸和規避行動,消減監督能量。有學者将監督權稱為“貧困權力”,如何鼓勵内部監督積極開展工作,避免把監督發現的問題變為監督自身的問題,是目前困擾内部監督的“痛點”,迫切需要通過有效的機制設計,為内部監督積極開展工作提供動力。  

 

  (作者:傅鴻翔  單位:浙江省人力資源和社會保障廳)